Mag. Phil. Zeljko Vukic (Zürich)
Politikwissenschaftliche kurze Analyse des heutigen Zustandes und Vorschlag für die neue Staatsordnung von Bosnien-Herzegowina
Unhaltbarer Zustand
Jede ernsthafte, politikwissenschaftliche Analyse der Staatsordnung von Bosnien-Herzegowina (nach Dayton-Vertrag) bestätigt die Notwendigkeit ihrer politischen Reform – und nicht nur partieller, sondern ganzheitlicher, festgelegter, in einer Bundesverfassung, welche, wie eine „Völker-Vereinbarung“ konzipiert ist, dass sie mehrheitlich von allen drei Völkern akzeptiert sein kann. Der heutige Zustand der asymmetrischen (Con)Föderation ist auf jeden Fall unhaltbar, aber auch jede unitarische Ordnung würde sich schnell als wirkungslos erweisen. Zu grosse Selbstständigkeit der föderalen Einheiten führt in der Regel zur Blockade des Systems, aber auch die Ignoranz der starken demokratischen Faktoren erweist sich oft als verhängnisvoll für die Gemeinschaft, weniger auffällig, aber, mit noch mehr Wirkung. Regionale Aufteilungen von Bosnien-Herzegowina nach blossen, wirtschaftlichen Kriterien - als Zentren der Macht - würde nur noch einmal die imperialistische Dominanz der stärkeren Ethnien wiederholen und jahrhundertlange Ausbeutungen ländlicher Gebieten nach sich ziehen.
Die gegenwärtige Staatsordnung von Bosnien-Herzegowina (nach Dayton-Vertrag) hat nach so vielen Jahren die verfeindeten Völker nicht näher gebracht, sondern die Unzufriedenheit im Lande noch verstärkt. Zudem hat diese Ordnung auch der Korruption der nationalen Eliten so verholfen, dass heute Bosnien-Herzegowina an der Spitze der meist korrumpierten Länder in Europa steht.
Komparatistische Analysen der Länder in ähnlichen Situation, vor allem der Länder in der „Transition“, zeigt auffällig auf die Besonderheit der bosnisch-herzegowinischer Staatsordnung: zur grossen Kompliziertheit und Unübersichtlichkeit, welche die besten Bedingungen für alle Arten der Manipulation schaffen. Der Stimmbürger (Demokrat) – als „Controll-System“ der Politik ist dann äusserst an den Rand gedrängt und desorientiert. Zweiter wichtiger Verursacher der politischen Verformung ist zweifellos die Vernebelung und Asymmetrie der nationalen Kompetenzen, welche die Angst der Völker um eigene Identität verursacht und auch den Raum schafft für den Egoismus und die Demagogie der politischen Machthaber. Auch die vielen politischen Gremien im Lande mit kleiner Zahl der Volksvertreter ermöglichen oft Manipulationen und Erpressungen jeglicher Art.
Grundlage des Föderalismus und Prinzip der Subsidiarität
In die laufenden, grossen Diskussionen über den Föderalismus der neuen Staatsordnung von Bosnien-Herzegowina ist es von Nöten, das wichtigste demokratische Prinzip zu potenzieren – formuliert als Prinzip der Subsidiarität, nach welchem es sinnvoll und gerecht ist - alle Aufgaben der unteren politischen Ebenen zu überlassen, welche sie „zum guten Ende führen können“. Der Ausdruck (zum ersten Mal wurde er in der päpstlichen Enzyklika 1931 expliziert) ist heute unumgänglich in wissenschaftlichen Abhandlungen über den Föderalismus – als moralische Grundlage und als Stärkung des Wettbewerbsföderalismus zwischen den Mitgliedern. Historisch gesehen ist in der bosnisch-herzegowinischen Gesellschaft die chronische Unstabilität der höheren Staatsebenen durch die Jahrhunderte sehr auffällig, Sowie feste und solidarische Strukturen der kommunalen Ebenen vor allem in letzten Jahrzehnten.
Aus diesem Grunde, aber auch nach dem Prinzip der Subsidiarität, wäre es von grösster Bedeutung in die neue Staatsordnung den Kommunen - die in den meisten Fällen, der Grösse nach, den Schweizer Bezirken entsprechen - die wichtigste Rolle zu geben. Das heisst: Die Kommunen (Gemeinden) im heutigen Zustand in die neue Verfassung verankern und finanziell noch verstärken. Genaue Grenzen der Kommunen, eventuelle Zusammenschlüsse oder Aufteilungen sollen die Bürger per Referendum entscheiden können. Auf jeden Fall ist für andere Nationalitäten innerhalb der Gemeinden die kulturelle Autonomie garantiert. Das Verfahren der Gemeindegrenzen muss auf jedem Fall nach demokratischen Regeln verlaufen und wird sicher viele Jahre in Anspruch nehmen müssen:
- das Referendum ist der wichtigste Ausdruck des Volkswillens
- das Gemeinde-Parlament von 40 – 60 Volksvertreter (nach Proporzsystem gewählt) ist das Gesetzgebende Gremium
- der Gemeinde-Präsident wird auf vier Jahre gewählt und kann jederzeit mit zweidrittel Mehrheit abgewählt werden - wie auch durch erzwungenes Referendum von Oppositionsparteien; mit so viel Unterschriften, wie viel er an der Wahl bekommen hat
- wichtigste Aufgaben: Zuständigkeiten bei Schul- und Sozialwesen, bei der Ortsplanung, der Versorgung von Wasser, Strom, Kommunikation usw. sowie der Entsorgung von Abfall, Abwasser, Recycling und auch im Steuernbereich.
Sinn der mittleren Ebene in der Staatsordnung
Der Föderalismus wird in den politikwissenschaftlichen Abhandlungen meistens mit geschichtlicher Autonomie der einzelnen staatlichen Mitglieder in Verbindung gebracht, oder mit verschiedenen Nationalitäten innerhalb eines Staates.
Nationalität – oder national-ethnische Identität - ist in der politischen Theorie ein Begriff mit grossem Spektrum der Bedeutungen. Grossen Operationalisierungen bekommt der Begriff, wenn man ihn auf kultureller Deutung, bei der Schaffung eines „historischen Gedächtnisses“ basiert, als „Kampf um Anerkennung“ (Hegel). In Bosnien-Herzegowina ist die Verschiedenartigkeit der drei ethnischen Gruppen sehr evident, wie auch ihr unterschiedliches historisches Gedächtnis. Alle drei Gruppen bringen ihre historische Konstitution mit sich, und in neuerer Zeit, in affirmativer Selbstständigkeit, so dass die Ignoranz der föderalistischen Prinzipien noch einmal fatale Folgen haben könnte. Alle drei Ethnien aber verbindet die Notwendigkeit, einerseits - die Bewahrung der historischen Gedächtnisse und andererseits – eine funktionierende Staats-Gemeindschaft, die in die Europäische Union eintreten könnte. In Zeiten der Globalisation und unvermeidlicher europäischen Integration, jedes Abwarten ist eine neue Bestrafung der redlichen Bürger und jedes neue Feldexperiment ist nur die Verlängerung des Balkan-Syndroms. Nur in einem Rechts-Staat, der in die EU integriert ist, haben die Bürger echte Gelegenheit, ihre wichtigsten Ziele zu verwirklichen: Den Wohlstand und die kulturelle Identität.
Für das Projekt der neuen Staatsordnung von Bosnien-Herzegowina, wissenschaftlich gesehen, ist es notwendig, einen Vergleich der erfolgreichen westlichen Demokratien zu betrachten. Zwischen zwei Extremtypen der Systeme: Reine Mehrheit- Parlamentsdemokratie (Grossbritannien) und Konsens- bzw. Verhandlungsdemokratie in „Reinkultur“ (die Schweiz) - der bosnisch-herzegowinischer Realität eignet sich viel mehr das schweizerische System der föderalen Einheiten. Britischer Typ galt bis vor kurzem als Inkarnation eines unitarischen Staates und der schweizerische als Inkarnation des Föderalismus. Während in Grossbritannien die Souveränität dem Parlament gehört, liegt sie in der Schweiz bei dem Volk, den Kantonen und im Bund. Frankreichs semi-präsidiales System kann den zerstrittenen Völker in Bosnien-Herzegowina wenig von Nutzen sein, aber dafür die staatlichen, föderalen Lösungen von Deutschland, Österreich, Belgien, USA, Kanada, welche mit den mittleren Ebenen, auf dem Prinzip der Subsidiarität, sehr effektiv die Eigenständigkeit der Regionen und die Solidarität aller Bürger fördern.
Ausgehend von diesen wichtigsten Voraussetzungen kann man mit wissenschaftlicher Begründung die These aufstellen, über die Schaffung der mittleren Staatsebene in Bosnien-Herzegowina als drei gleichberechtigte Kantone, welche auf den Prinzipen der Verbindungen von gleich-nationalen Grossgemeinden funktionieren:
- Kanton der bosniakischen Gemeinden (Bund der Gemeinden mit bosniakischer Mehrheit)
- Kanton der kroatischen Gemeinden (Bund der Gemeinden mit kroatischer Mehrheit)
- Kanton der serbischen Gemeinden (Bund der Gemeinden mit serbischen Mehrheit – Republika Srpska)
Territoriale (Nicht)Verbundenheit solcher Kantone, als Resultat des Volkswillens dieser Gemeinden ist keine Notwendigkeit – weil alle drei Kantone einem funktionierenden Bundesstaat angehören. (Es gibt viele Beispiele der territorialen Nicht-Verbundenheit: In der Schweiz mehr als zwanzig, in Deutschland, USA, aber auch selbst im heutigen Bosnien-Herzegowina).
Die Struktur und die Befugnisse der bosnisch-herzegowinischen Kantone (der mittleren Ebene) können in wichtigen Grundsätzen, vor allem dem schweizerischen Typus und dem deutschen Typus folgen - dass heisst: Mehr Kompetenzen als in den jetzigen Kantonen von Bosnien-Herzegowina zu haben aber weniger als seine heutigen Entiteten. Die Kantonen (Bündnisse der nationalen Grossgemeinden) wären also zuständig für alles was von Bedeutung für diese Volksgemeinschaft ist - und durch diese Handlung könnten sie am besten die notwendige bürgerliche Solidarität, Identität und die Sorge für die Allgemeinheit fördern.
Die gesetzgebende und oberste Kraft in den Kantonen (Legislative) wären die Kantonsparlamente von 70-120 Parlamentarier, gewählt in direkter Wahl nach dem Mehrheits-System, so dass jede Grossgemeinde 1-3 Vertreter schicken kann, je nach Zahl der Wähler. Mit diesem Majoritäts-Prinzip (im Gegensatz zu Proporzwahlen bei den Gemeindewahlen und Bundeswahlen) könnte man viel mehr die Kontrolle und die Wirksamkeit über die Delegaten ausüben und diese auch mit zweidrittel Mehrheit in den Gemeindeparlamenten zu jederzeit auswechseln, genau wie mit Referenden angeführt von den oppositionellen Parteien.
Die ausführende Kraft (Exekutive) wäre der Kantons-Premierminister: (in direkter Wahl gewählt auf 4 Jahre) und die Kantons-Regierung (die Vorsteher der kantonalen Ministerien), welche auf Vorschlag des Premierministers das Kantonsparlament wählt. Ausser Legislative und Exekutive würde den Kantonen auch die Judikative zustehen (die Kantonsgerichte).
Strukturell gesehen und auf Grund der territorialen Verbundenheit von gewissen Gemeinden, könnten sie sich administrativ in Bezirke verbinden, wie auch die Gemeinden einer Grossstadt.
Überblick über das Gesamtsystem
Es ist also gewiss, dass man Bosnien-Herzegowina aus dem Zustand der Unwirksamkeit und Korruption in den wirksamen Rechtsstaat umwandeln müsste, mit Hilfe der neuen Verfassung, welche als „Völker-Vertrag“ von allen drei Nationen akzeptiert sein müsste. Diese historische Vereinbahrung, als staatliches oberstes Gesetz, wird so sichtbarer Garant des Bündnisses und aktive Grundlage für die Aktivierung auf allen Ebenen. Partielle Änderungen der jetzigen BH Verfassung, wie man so oft gesehen hat, wären viel komplizierter und meistens zum Vorteil der Mächtigsten. Mit einer im Voraus ausgehandelter, klarer und symmetrischer Verfassung würde man erfolgreich den demokratischen Bürger aktivieren, welchem auch die Souveränität zugeschrieben werden sollte: Souveränität gehört dem Volk in den Gemeinden und Kantonen. Zweiter Aspekt der Souveränität gehört der Bundesebene als angenommene Verfassung und ihrer Verteidigung durch das Bundesgericht. Auch der Name des Staates sollte auf seine Föderativität hinweisen: Bundesstaat Bosnien-Herzegowina (Savezna drzava Bosna i Herzegowina).
- Alle anderen Gesetze müssen verfassungsmässig sein, was die Aufgabe des Bundes-Verfassungsgericht sein müsste. Die andere, grosse Aufgabe dieses Gerichtes, ist das Aufheben der Blockade des Staatssystems. Das Verfassungsgericht (im welchem weiterhin die europäischen Fachkräfte bleiben sollen) soll ausser eigener Entscheidungen jederzeit die Referenden anordnen können: Für einen Kanton (wenn die Blockade von seinen Politiker blockiert wurde); oder für alle drei Kantone.
- Die Bundesverfassung definiert die Staatsordnung, wie auch die Befugnisse aller drei Ebenen: Bundes- Kantons- und Gemeindeebene. Auf allen drei: die Exekutive, Legislative und die Judikative.
- Die Bundesebene ist zuständig für die Aussen- und Sicherheitspolitik, für Zoll und Geldwesen…
- Der Repräsentant des Bundesstaates ist der Bundespräsident mit zwei Vizepräsidenten, welche auf Vorschlag der kantonalen Parlamente das Bundesparlament in gemeinsamer Sitzung beider Kammern wählt. Der Präsidenten-Platz wird in rotierender Folge, alle zwei Jahre von anderen Kantonsvertretern besetzt - aber die maximale Bleibe im Präsidium ist auf höchstens sechs Jahre begrenzt. Die Bestätigung müsste alle zwei Jahre stattfinden.
- Die Bundesexekutive besteht aus dem Bundes-Premierminister und der Bundesregierung, den Vorstehern der Bundesministerien. Den Bundes-Premierminister wählt die Bundeskammer auf Vorschlag des Bundespräsidenten, auf Grund der meist gesicherten Mandate seiner Koalition. Die Kammer der Kantone bestätigt die Wahl.
- Die Bundeslegislative besteht aus zwei Kammern: der Bundeskammer und der Kammer der drei Kantone.
- Die Bundeskammer (200 Volksvertreter) wird nach dem Proporzsystem gewählt, aber auch so dass die Gemeindegrenzen die Wahlbezirke sind: Kleine Gemeinden aus dem gleichem Kanton können einen gemeinsamen Vertreter wählen, grössere, zwei, oder noch grössere …: Ein Vertreter auf 20 000 Wähler. (Mit diesem System sichert man den Überblick, d.h. die direkte Verantwortung der Vertreter und ermöglicht ihre eventuelle Suspension durch die Gemeindeparlamente oder Referenden.)
- Die Kammer der drei Kantone bestehet aus 51 Vertreter, gewählt von drei Kantons-Parlamenten: Je 17 Vertreter entsprechend ihrer Parteimandaten. Einfache Mehrheit bei der Entscheidung sind 27 Stimmen (das Obligatorium: Je 9 Stimmen aus jedem Kanton). Bei sehr wichtigen nationalen Angelegenheiten ist zweidrittel Mehrheit erforderlich: 36 Stimmen, aus jedem Kanton je 12.
- Beide Kammern sind gleichberechtigt mit Unterschied, dass die Bundeskammer zusammen mit dem Bundes-Premierminister und der Bundesregierung (mit Hilfe der Fachkommissionen und der Interessengruppen) die Gesetze vorbereitet und verabschiedet, kompatibel der Bundesverfassung, während die Kammer der Kantone – ausser Hilfeleistung bei der Vorbereitung – die Gesetze bestätigt. Im Falle einer Blockade in den Kammern der Kantone (von Seiten eines Kantonsclub) ist der Bundes-Premierminister verpflichtet, eine Dringlichkeitssitzung bei diesem Kantonsparlament zu initiieren und selbst den fraglichen Gesetzvorschlag zu präsentieren. Beim Misserfolg im Kantonsparlament wendet sich der Bundes-Premierminister an das Bundesgericht, welches selbst entscheidet oder ein Referendum in diesem Kanton oder in ganzem Bund anordnet.
- Dem Bundesverfassungsgericht sind die Kantonsgerichte wie auch die Gemeindegerichte untergeordnet.
- Der Verteidigungsminister ist Vorsteher von dem Militärstab und der drei Militärkomponenten.
- Der Innenminister ist Vorsteher der Bundespolizei, welche der Kantonspolizei übergeordnet ist und diese und der Gemeindepolizei.
- Die Hauptstadt (Sarajevo) ist der Sitz der Regierung und vieler Ämter, aber auf der Grundlage der Föderalität bekämen die anderen Städte die anderen Sitze der Legislative und Judikative.
- Alle Immobilien die von Bundesbedeutung sind, sind im Besitz des Bundes: Die Eisenbahn, die Post, die Autobahnen, der Bergbau, Wasserkraftwerke etc.
Grundaufgaben und Kompetenzen der mittleren (kantonalen) Ebene
Fazit: In der nächsten Grundverfassung für Bosnien-Herzegowina ist es also von Nöten, die Staatsordnung von allen drei Ebenen genau zu definieren, wie auch die Kompetenzen der Staatsorgane. Es gibt genug Beispiele in den europäischen und nordamerikanischen Bundesstaaten, die alle, aus ihrer historischen Hinsicht ihr Spezificum haben. Mit wissenschaftlicher Begründung lässt sich aber das schweizerische, föderalistische Modell besonders empfehlen – die Staatsordnung die in jahrhundertlangen Kämpfen der verschiedenen Volksgruppen, Religionen und Sprachen entstanden ist und erst nach der neuen, modernen Verfassung von 1848 sehr erfolgreich wurde. Und weil die Zeit für den Eintritt in die Europäische Union drängt, ist man sehr beraten sich dem bundesdeutschen Beispiel und dem der USA für die Exekutive zu nehmen.
Während sich also der Bund vorwiegend mit der Programmierung, Normsetzug und Finanzierung befasst, stehen den Kantonen die Befugnisse hauptsächlich für die Umsetzung von Gesetzen und Programmen, für die kantonalen Finanzströme, für Gesundheitswesen, Bildung, Kultur, Medien, kantonale Sicherheit, Bauwesen, kantonale Strassen, Sozialpolitik, Umweltpolitik…
Das ganze auf dem Prinzip der Subsidiarität: Die übergeordnete staatliche Ebene übernimmt nur jene Aufgaben, die eine untergeordnete Ebene nicht selbst bewältigen kann. Anders gesagt: Alles was nicht ausdrücklich dem Bund zugeordnet werden kann, fällt in die Zuständigkeit der Kantone. Dieses klare und übersichtliche Modell, demokratisch tausendfach erwiesen, würde mit grosser Wahrscheinlichkeit die Bürgerinnen und Bürger von Bosnien-Herzegowina neu motivieren und die Solidarität neu beleben. Die Angst der drei Volksgruppen um eigene Identität könnte weg sein. Gesicherte nationale Autonomie würde dann den Weg für das Überkantonale - das Bundesstaatliche frei machen. Auch die Volksvertreter im Bunde hätten klare Legitimität, weil sie direkt vom Volk gewählt sein könnten, oder von kantonalen (nationalen) Parlamenten - und nicht wie bis jetzt: Durch undurchsichtige gemischte Gremien, welche einen Volksvertreter nach „ethnischer Reihe“, „Selbstbekenntnis“, oder nach „biologischem Ursprung“ wählen.
Es würde sich schnell erweisen, dass eine transparente und kompetente mittlere Ebene direkten Einfluss auf die Bundespolitik haben kann: Auf ihre Wirksamkeit und ihre Kontrolle - ihre Bereicherung und Begrenzung. Die Unzufriedenheit und der Wille des Volkes wäre in allen Bereichen viel mehr spürbar. Der grosse Gewinn in dieser Staatsordnung wäre aber die Position des Bundes-Prämierminister und seiner Regierung, welche allen Vetospielern zum Trotz das gemeinsame Interesse der drei Völker durchsetzen kann, was dann die Zukunft des Landes sichern könnte. Wie auch die gerechte Aufteilung des Staates in drei Ebenen.
Über den Verfasser:
Mag. Phil. ZELJKO VUKIC wurde 1956 in Tolisa (Bosnien-Herzegowina) geboren. Er studierte Slawistik, Germanistik und Politikwissenschaft in Belgrad, Zagreb und Zürich.
Seit zwanzig Jahren in Zürich lebhaft, wo er zurzeit an der Dissertation aus neuerer Germanistik arbeitet und gleichzeitig das politikwissenschaftliche Feld des Westbalkans spezialisiert.
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